עיכוב רישוי שלא כדין
מאת: ד"ר אברהם בן עזרא
ציבור המתכננים הנדרש לשירותי הרישוי של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, מצוי לעתים בין הפטיש לבין הסדן: מצד אחד, כבא-כוחו של היזם מבחינת תכנון, על האדריכל לייצג את האינטרסים של היזם במיצוי זכויות התכנון, ומצד שני האדריכל מצוי במערכת יחסים לא מאוזנת עם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה; מערכת יחסים של תלות, שמקורה בסמכויות המופלגות אשר בידי הוועדה, מעבר לדרוש למילוי תפקידיה. סמכויות מופלגות אלו הן מהוות כר פעולה לפרוטקציה, דבר שיוצר תלות.
הצורך לשמור על יחסים תקינים עם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בא במפורש על חשבון האינטרסים של היזם. מצב זה מתעצם ככל שיש לוועדה המקומית מרווח החלטה יותר גדול, ככל שקיימים יותר נושאים הנתונים לשיקול דעתה של הוועדה.
לוועדה המקומית יש סמכות לאשר בנייה חריגה מבחינת ייעוד ו/או מבחינת תכנון פיזי, מעבר לתוכנית המתאר, ובלבד שאותן סטיות בהן מדובר לא יהיו "סטיות ניכרות" כמשמעות מושג זה בחוק התכנון והבנייה ותקנותיו. דא עקא, שבגדר סטייה שאינה ניכרת כלולות סטיות מהותיות ביותר, כגון - הוספת בניינים על המספר המותר בתנאים הכלולים בתקנות, הוספת קומות לבניין [למשל, לבניין שמותר לבנותו לפי תוכנית המתאר בגובה בין 10 ל- 15 קומות, יהא מותר להוסיף עד 4 קומות במסגרת סטייה שאינה ניכרת], חריגה מקווי בניין, ועוד. מיותר לציין כי מדובר בכוח כלכלי אדיר המצוי בידי הוועדה המקומית בגין סמכותה לאשר או לדחות את מתן ההקלות הנ"ל.
לא בכדי בית המשפט הביע דעה נחרצת בעניין מוסד ההקלה.
בערעור אזרחי 6291/95 בן יקר גת בע"מ נגד הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין ואחרים, שופטים: ת' אור, ט' שטרסברג-כהן, י' טירקל, פד"י נ"א (2) 825, נמתחה ביקורת נוקבת על מוסד ההקלה, ולהלן ציטוט:
"על הסמכות המפליגה שניתנה לוועדות הבנייה והתכנון המקומיות בתקנות הנ"ל על סטייה ניכרת, והסכנה הכרוכה בכך, שוועדה מקומית תוכל להוציא היתר בניה שהדמיון בינו ובין תוכנית מאושרת [הכוונה לתוכנית מתאר - אב"ע] מקרי בלבד, כאילו התוכנית המאושרת היא רק מעין משלט שממנו יוצאים יזמי הבנייה לכיבושים נוספים. מן הראוי ששר הפנים ייתן את דעתו מחדש על תקנות אלה, על מנת לצמצם את חופש הפעולה הרב מדי הניתן בהן לוועדות המקומיות, ולהחזיר בזה לתוכניות מאושרות [שוב - תוכניות מתאר] את תוקפן הנכון לא רק להלכה אלא גם למעשה".
לא רק נושא ההקלה גורם לתלות מזיקה, אלא גם נוהלי העבודה השגרתיים של הוועדה המקומית, ובעניין זה להלן דוגמאות המלמדות על אופי התנהלותה של הוועדה המקומית והן בבחינת פרט המלמד על הכלל:
הוועדה המקומית, בקבלה לידיה תוכניות בקשה להיתר בנייה, תמיד יכולה למצוא בהן פריטים שוליים שאפשר כי יהיו לגביהם השגות, הערות, דרישות תיקונים וכו'. המתכנן אינו יכול להכין תוכנית שאי אפשר יהיה להעיר לגביה הערות טכניות כלשהן וזאת לא בגלל חוסר ידע או אי הבנה, כמו בגלל ריבוי האפשרויות של תכנון ושרטוט. ברצות הוועדה להפריע ולעכב, היא דוחה טיפול בתוכניות ואף מחליטה לבטלן - על סמך "אי התאמות" שאין כל הצדקה שישפיעו על ההחלטה המהותית. ברצותה, תבוא הוועדה לקראת המתכנן ותאשר ביתר קלות את הבקשה, ללא הערמת קשיים.
כך בדיוק קרה בה"פ [הוראת פתיחה] 363/98 רחום מאיר ובניו נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה יזרעאלים ואחרים, בית המשפט המחוזי בנצרת, שופט: נ' ממן, [פסק הדין מובא בספר "סוגיות בתכנון וברישוי בנייה" מאת א' בן עזרא וס' בן דור בהוצאת "שי" מעמוד 65].
בפסק דין זה מותח בית המשפט ביקורת נוקבת על התנהלותה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה יזרעאלים, שהפעילה שיקול דעת לא ראוי, נהגה בסחבת, ולא אישרה תוכניות בקשה להיתר בניה שכללו כמה פגמים פרוצדוראליים - היה עליה לאשר עקרונית ולהעביר את דרישותיה לערוך תיקונים בתוכניות לשלב הבא, בו ממילא על המבקש למלא אחר דרישות שונות בטרם קבלת ההיתר.
יש ללמוד גם מע"א (ערעור אזרחי) 630/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נהרייה נגד שיר הצפון בע"מ ואחרים, בית המשפט העליון, שופטים: א' מצא, י' זמיר, וח' אריאל שגם כתב את פסק הדין. [פסק הדין מובא בספר "סוגיות בתכנון וברישוי בנייה" הנ"ל מעמוד 41]. בפסק דין זה מטיח בית המשפט ביקורת כלפי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בגלל גישתה אל האזרח כעבריין פוטנציאלי, כאשר לדעת בית המשפט יש להתייחס אל האזרח כאילו הוא יכבד את החוק ולא יעבור עליו.
עניינים מסוג זה לא תמיד מגיעים אל בית המשפט, ויש והם מתבהרים בהחלטות של וועדות ערר מחוזיות. כך ארע בערר מס' 4/06, הרב דוד אריה חלמיש נ' בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה השומרון, ערר שהתקיים בפני וועדת ערר מחוזית - חיפה, בו פסקה יו"ר וועדת ערר עו"ד ד' לביא-אפרת כי הוועדה המקומית השומרון עיכבה שלא כדין בקשה להיתר בנייה של העותר, על סמך תוכנית מפורטת שאמנם נערכה והוגשה לגבי מתחם של מגרשים בזכרון יעקב, אך טרם אושרה. עמדת הוועדה המקומית הייתה כי יש לדחות מתן היתרים בתחום התוכנית המפורטת שהוגשה, ועמדת העותר הייתה כי יש לאשר בקשה להיתר בנייה בהתאם לתוכנית הקיימת ולא לדחות התוכנית אף לא לדחות הדיון בה. וועדת ערר מחוזית חיפה קבעה כי התוכנית המפורטת שבגללה דחתה הוועדה המקומית את בקשת הבנייה של חלמיש, טרם אושרה, ולכן אין להתלות כל תוכנית בה ואף אין לדחות מתן היתרי בנייה בתחומה. וועדת הערר הסתמכה על בית המשפט העליון בבג"ץ 663/85 רובינשטיין ושות' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תל אביב, פד"י מ"ב (2) 133, 141, שם נפסק:
"רשות התכנון אינה רשאית לדחות בקשה להיתר בנייה, התואמת תוכניות קיימות, בהסתמכה על תוכנית חדשה שטרם הגיעה לשלבים שבהם מאפשר החוק התחשבות בה".
תוכנית אשר החוק מאפשר התחשבות בה היא תוכנית מאושרת, להבדיל מתוכנית שבשלבי אישור, בטרם דיון והכרעה בה, שמיעת התנגדויות, ועוד מכשולים ושלבים העלולים להאריך את מועד קבלת התוקף בזמן רב, וללא כל וודאות כי אכן יינתן תוקף לאותה תוכנית שמצויה בשלבים המוקדמים.
החלטת וועדת ערר זו מהווה נדבך נוסף בגיבוש זכויותיהם של אלה הזקוקים לשירותיה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ואולי גם תלויים בה יתר על המידה.
[23 למרץ 2006]
www.benezra.co.il
מאת: ד"ר אברהם בן עזרא
ציבור המתכננים הנדרש לשירותי הרישוי של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, מצוי לעתים בין הפטיש לבין הסדן: מצד אחד, כבא-כוחו של היזם מבחינת תכנון, על האדריכל לייצג את האינטרסים של היזם במיצוי זכויות התכנון, ומצד שני האדריכל מצוי במערכת יחסים לא מאוזנת עם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה; מערכת יחסים של תלות, שמקורה בסמכויות המופלגות אשר בידי הוועדה, מעבר לדרוש למילוי תפקידיה. סמכויות מופלגות אלו הן מהוות כר פעולה לפרוטקציה, דבר שיוצר תלות.
הצורך לשמור על יחסים תקינים עם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בא במפורש על חשבון האינטרסים של היזם. מצב זה מתעצם ככל שיש לוועדה המקומית מרווח החלטה יותר גדול, ככל שקיימים יותר נושאים הנתונים לשיקול דעתה של הוועדה.
לוועדה המקומית יש סמכות לאשר בנייה חריגה מבחינת ייעוד ו/או מבחינת תכנון פיזי, מעבר לתוכנית המתאר, ובלבד שאותן סטיות בהן מדובר לא יהיו "סטיות ניכרות" כמשמעות מושג זה בחוק התכנון והבנייה ותקנותיו. דא עקא, שבגדר סטייה שאינה ניכרת כלולות סטיות מהותיות ביותר, כגון - הוספת בניינים על המספר המותר בתנאים הכלולים בתקנות, הוספת קומות לבניין [למשל, לבניין שמותר לבנותו לפי תוכנית המתאר בגובה בין 10 ל- 15 קומות, יהא מותר להוסיף עד 4 קומות במסגרת סטייה שאינה ניכרת], חריגה מקווי בניין, ועוד. מיותר לציין כי מדובר בכוח כלכלי אדיר המצוי בידי הוועדה המקומית בגין סמכותה לאשר או לדחות את מתן ההקלות הנ"ל.
לא בכדי בית המשפט הביע דעה נחרצת בעניין מוסד ההקלה.
בערעור אזרחי 6291/95 בן יקר גת בע"מ נגד הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין ואחרים, שופטים: ת' אור, ט' שטרסברג-כהן, י' טירקל, פד"י נ"א (2) 825, נמתחה ביקורת נוקבת על מוסד ההקלה, ולהלן ציטוט:
"על הסמכות המפליגה שניתנה לוועדות הבנייה והתכנון המקומיות בתקנות הנ"ל על סטייה ניכרת, והסכנה הכרוכה בכך, שוועדה מקומית תוכל להוציא היתר בניה שהדמיון בינו ובין תוכנית מאושרת [הכוונה לתוכנית מתאר - אב"ע] מקרי בלבד, כאילו התוכנית המאושרת היא רק מעין משלט שממנו יוצאים יזמי הבנייה לכיבושים נוספים. מן הראוי ששר הפנים ייתן את דעתו מחדש על תקנות אלה, על מנת לצמצם את חופש הפעולה הרב מדי הניתן בהן לוועדות המקומיות, ולהחזיר בזה לתוכניות מאושרות [שוב - תוכניות מתאר] את תוקפן הנכון לא רק להלכה אלא גם למעשה".
לא רק נושא ההקלה גורם לתלות מזיקה, אלא גם נוהלי העבודה השגרתיים של הוועדה המקומית, ובעניין זה להלן דוגמאות המלמדות על אופי התנהלותה של הוועדה המקומית והן בבחינת פרט המלמד על הכלל:
הוועדה המקומית, בקבלה לידיה תוכניות בקשה להיתר בנייה, תמיד יכולה למצוא בהן פריטים שוליים שאפשר כי יהיו לגביהם השגות, הערות, דרישות תיקונים וכו'. המתכנן אינו יכול להכין תוכנית שאי אפשר יהיה להעיר לגביה הערות טכניות כלשהן וזאת לא בגלל חוסר ידע או אי הבנה, כמו בגלל ריבוי האפשרויות של תכנון ושרטוט. ברצות הוועדה להפריע ולעכב, היא דוחה טיפול בתוכניות ואף מחליטה לבטלן - על סמך "אי התאמות" שאין כל הצדקה שישפיעו על ההחלטה המהותית. ברצותה, תבוא הוועדה לקראת המתכנן ותאשר ביתר קלות את הבקשה, ללא הערמת קשיים.
כך בדיוק קרה בה"פ [הוראת פתיחה] 363/98 רחום מאיר ובניו נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה יזרעאלים ואחרים, בית המשפט המחוזי בנצרת, שופט: נ' ממן, [פסק הדין מובא בספר "סוגיות בתכנון וברישוי בנייה" מאת א' בן עזרא וס' בן דור בהוצאת "שי" מעמוד 65].
בפסק דין זה מותח בית המשפט ביקורת נוקבת על התנהלותה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה יזרעאלים, שהפעילה שיקול דעת לא ראוי, נהגה בסחבת, ולא אישרה תוכניות בקשה להיתר בניה שכללו כמה פגמים פרוצדוראליים - היה עליה לאשר עקרונית ולהעביר את דרישותיה לערוך תיקונים בתוכניות לשלב הבא, בו ממילא על המבקש למלא אחר דרישות שונות בטרם קבלת ההיתר.
יש ללמוד גם מע"א (ערעור אזרחי) 630/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נהרייה נגד שיר הצפון בע"מ ואחרים, בית המשפט העליון, שופטים: א' מצא, י' זמיר, וח' אריאל שגם כתב את פסק הדין. [פסק הדין מובא בספר "סוגיות בתכנון וברישוי בנייה" הנ"ל מעמוד 41]. בפסק דין זה מטיח בית המשפט ביקורת כלפי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בגלל גישתה אל האזרח כעבריין פוטנציאלי, כאשר לדעת בית המשפט יש להתייחס אל האזרח כאילו הוא יכבד את החוק ולא יעבור עליו.
עניינים מסוג זה לא תמיד מגיעים אל בית המשפט, ויש והם מתבהרים בהחלטות של וועדות ערר מחוזיות. כך ארע בערר מס' 4/06, הרב דוד אריה חלמיש נ' בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה השומרון, ערר שהתקיים בפני וועדת ערר מחוזית - חיפה, בו פסקה יו"ר וועדת ערר עו"ד ד' לביא-אפרת כי הוועדה המקומית השומרון עיכבה שלא כדין בקשה להיתר בנייה של העותר, על סמך תוכנית מפורטת שאמנם נערכה והוגשה לגבי מתחם של מגרשים בזכרון יעקב, אך טרם אושרה. עמדת הוועדה המקומית הייתה כי יש לדחות מתן היתרים בתחום התוכנית המפורטת שהוגשה, ועמדת העותר הייתה כי יש לאשר בקשה להיתר בנייה בהתאם לתוכנית הקיימת ולא לדחות התוכנית אף לא לדחות הדיון בה. וועדת ערר מחוזית חיפה קבעה כי התוכנית המפורטת שבגללה דחתה הוועדה המקומית את בקשת הבנייה של חלמיש, טרם אושרה, ולכן אין להתלות כל תוכנית בה ואף אין לדחות מתן היתרי בנייה בתחומה. וועדת הערר הסתמכה על בית המשפט העליון בבג"ץ 663/85 רובינשטיין ושות' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תל אביב, פד"י מ"ב (2) 133, 141, שם נפסק:
"רשות התכנון אינה רשאית לדחות בקשה להיתר בנייה, התואמת תוכניות קיימות, בהסתמכה על תוכנית חדשה שטרם הגיעה לשלבים שבהם מאפשר החוק התחשבות בה".
תוכנית אשר החוק מאפשר התחשבות בה היא תוכנית מאושרת, להבדיל מתוכנית שבשלבי אישור, בטרם דיון והכרעה בה, שמיעת התנגדויות, ועוד מכשולים ושלבים העלולים להאריך את מועד קבלת התוקף בזמן רב, וללא כל וודאות כי אכן יינתן תוקף לאותה תוכנית שמצויה בשלבים המוקדמים.
החלטת וועדת ערר זו מהווה נדבך נוסף בגיבוש זכויותיהם של אלה הזקוקים לשירותיה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ואולי גם תלויים בה יתר על המידה.
[23 למרץ 2006]
www.benezra.co.il
